超低能耗建筑既有政策與推廣建議研究

張時(shí)聰 傅伊珺 徐偉

中國建筑科學(xué)研究院建筑環(huán)境與能源研究院

摘要 ：本文對(duì)2015-2019年7個(gè)省及自治區(qū)13個(gè)城市的28項(xiàng)超低能耗建筑激勵(lì)政策進(jìn)行匯總分析，將激勵(lì)政策劃分為流程支持類、間接經(jīng)濟(jì)效益類和直接經(jīng)濟(jì)效益類三類，包括明確規(guī)劃目標(biāo)、資金獎(jiǎng)勵(lì)、容積率獎(jiǎng)勵(lì)、用地保障、商品房?jī)r(jià)格上浮、科技支持與流程優(yōu)化等15個(gè)具體措施。研究了既有激勵(lì)政策的有效性和可復(fù)制性，對(duì)已經(jīng)出臺(tái)超低能耗建筑政策的城市提出加強(qiáng)第三方評(píng)估、規(guī)模化推廣、邁向零能耗建筑等7項(xiàng)下一步發(fā)展政策建議；對(duì)于尚未出臺(tái)超低能耗建筑政策的地區(qū)，按照經(jīng)費(fèi)是否充足、意愿是否強(qiáng)烈劃分為4種城市類型并分別提出不同類型城市的潛在政策建議。

關(guān)鍵詞：超低能耗建筑 政策分類 有效性分析 發(fā)展建議

感謝：研究得到美國能源基金會(huì)“超低/近零能耗建筑規(guī)模化推廣研究”（G-1906-29811）項(xiàng)目支持，文中數(shù)據(jù)收集得到北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委邱樣娥主任、河北省建筑科學(xué)研究院郝翠彩所長、山東省建筑科學(xué)研究院綠建院王昭院長、河南五方集團(tuán)崔國游董事長的支持，在此表示特別感謝！

1.  超低能耗建筑發(fā)展概況

截止到2018年底，我國城鄉(xiāng)建筑總量已達(dá)到620億m2，建筑能耗約占社會(huì)總能耗的20%，并且將隨著人們生活水平和對(duì)室內(nèi)環(huán)境要求的提高持續(xù)攀升，因此建筑節(jié)能成為應(yīng)對(duì)全球能源危機(jī)和實(shí)現(xiàn)綠色低碳與可持續(xù)發(fā)展的重要手段。不斷降低建筑能耗、提升建筑能效和利用可再生能源、推動(dòng)建筑邁向超低能耗、近零能耗和零能耗始終是建筑節(jié)能領(lǐng)域的中長期發(fā)展目標(biāo)，受到各界廣泛關(guān)注和深入研究。我國在2011年與德國能源署開展“中國超低能耗建筑示范項(xiàng)目” 合作，首次借鑒德國Passive House被動(dòng)房技術(shù)體系，成功建設(shè)了河北秦皇島“在水一方”等符合我國國情的超低能耗建筑示范項(xiàng)目；2013年與美國合作開展了近零能耗、零能耗建筑節(jié)能技術(shù)的研究，建成中國建筑科學(xué)研究院近零能耗建筑示范工程；2017年，住建部建筑節(jié)能與綠色建筑“十三五”規(guī)劃中首次明確提出大力發(fā)展超低能耗建筑；2019年，首部引導(dǎo)性建筑節(jié)能國家標(biāo)準(zhǔn)《近零能耗建筑技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》頒布，提出超低能耗、近零能耗和零能耗建筑的定義并規(guī)定室內(nèi)環(huán)境參數(shù)與能效指標(biāo)，為我國2025、2035和2050中長期建筑能效提升目標(biāo)奠定理論基礎(chǔ)。

截止2019年10月，我國在建及建成超低能耗建筑項(xiàng)目超過700萬m2，其中大部分項(xiàng)目分布在北京市、河北省、河南省和山東省，這四個(gè)省市累計(jì)在建及建成超低能耗建筑示范項(xiàng)目164個(gè)，總面積567.02萬m2。其中，北京超低能耗建筑示范項(xiàng)目共計(jì)32個(gè)，示范總面積66萬m2；河北省建設(shè)超低能耗建筑67個(gè)，建筑面積316.62萬m2，其中竣工22個(gè)項(xiàng)目共計(jì)55.52萬m2，在建45個(gè)項(xiàng)目共計(jì)261.1萬m2；河南省鄭州市目前超低能耗建筑示范項(xiàng)目12個(gè)，總面積約為78.4萬m2；山東省省級(jí)示范工程6批53個(gè)，總建筑面積達(dá)106萬m2

2 超低能耗建筑既有政策研究

2.1  既有政策文件

激勵(lì)政策對(duì)超低能耗建筑發(fā)展起到關(guān)鍵性推動(dòng)作用，目前共有7個(gè)省及自治區(qū)和13個(gè)城市出臺(tái)了28項(xiàng)政策文件。2015年江蘇省海門市人民政府出臺(tái)《市政府關(guān)于加快推進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)施意見》，首次明確規(guī)定超低能耗建筑項(xiàng)目2017年完成比例5%、2020年完成比例10%的工作目標(biāo)。2016年，北京市出臺(tái)“推動(dòng)超低能耗建筑發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃”（2016-2018），提出三年內(nèi)建設(shè)30萬m2示范建筑目標(biāo)；青島市發(fā)布十三五建筑節(jié)能與綠色建筑發(fā)展規(guī)劃，明確2020年超低能耗建筑100萬m2發(fā)展目標(biāo)。2017年北京市、河北省石家莊市、寧夏回族自治區(qū)和新疆烏魯木齊市緊隨其后，出臺(tái)7項(xiàng)政策，明確各地區(qū)超低能耗建筑發(fā)展目標(biāo)、資金使用和示范項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)與管理辦法；2018年，河北省（石家莊、衡水、保定、承德）、河南省（鄭州、焦作）、湖北省（宜昌市）和天津市分別出臺(tái)了關(guān)于超低能耗建筑項(xiàng)目共12項(xiàng)政策，該年出臺(tái)的政策和地區(qū)數(shù)量顯著增多。2019年，河北省、河南省、青島市進(jìn)一步出臺(tái)6項(xiàng)政策，完善各部門對(duì)超低能耗項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的支持政策，進(jìn)一步加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展；山東省發(fā)布省人民政府令第323號(hào)《山東省綠色建筑促進(jìn)辦法》，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)安排綠色建筑與裝配式建筑資金，用于超低能耗建筑。

2015-2019年超低能耗建筑項(xiàng)目的政策文件數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)，2017-2018兩年間發(fā)布數(shù)量顯著增多。截止2019年5月，全國累計(jì)推出相關(guān)政策文件共28個(gè)，主要分布在寒冷地區(qū)，以河北、河南和山東省及各市出臺(tái)政策數(shù)量最多。

圖1 超低能耗政策2015-2019

圖2 出臺(tái)政策城市

2.2 具體政策措施

各激勵(lì)文件將分別通過明確規(guī)劃目標(biāo)、資金獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、容積率獎(jiǎng)勵(lì)、用地保障、提前預(yù)售、商品房?jī)r(jià)格上浮、配套費(fèi)用減免、科技支持與流程優(yōu)化等15項(xiàng)具體措施對(duì)我國超低能耗建筑的發(fā)展起到關(guān)鍵性的推動(dòng)作用。在各項(xiàng)激勵(lì)方法中，資金獎(jiǎng)補(bǔ)占比最大，其次分別是規(guī)劃目標(biāo)和容積率獎(jiǎng)勵(lì)。

圖3 15項(xiàng)主要鼓勵(lì)措施

2.3 政策分類

（1）流程支持類型政策。流程支持類型政策主要是針對(duì)于超低能耗建筑項(xiàng)目在規(guī)劃、立項(xiàng)、施工、運(yùn)營、后期評(píng)估、預(yù)售等流程方面的工作進(jìn)行激勵(lì)，為項(xiàng)目實(shí)施過程中進(jìn)展順利提供輔助支持，并無直接資金補(bǔ)助或間接經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。首先政府通過明確的規(guī)劃目標(biāo)制定，使超低能耗建筑項(xiàng)目有長遠(yuǎn)的發(fā)展?jié)摿Γ瑤椭С至㈨?xiàng)；用地保障政策能夠在開發(fā)商決定開展超低能耗建筑項(xiàng)目建設(shè)時(shí)確保足夠且優(yōu)先開發(fā)用地；科技支持政策能夠在項(xiàng)目實(shí)施過程中解決技術(shù)難題，提升工程實(shí)施效率和技術(shù)水平，保證項(xiàng)目質(zhì)量；流程優(yōu)化政策使項(xiàng)目在交接、報(bào)批報(bào)建、審核等關(guān)鍵銜接過程更加高效順暢，對(duì)項(xiàng)目整體進(jìn)度有明顯促進(jìn)作用等等。綜上，此類政策不具有直接經(jīng)濟(jì)利益，僅僅通過增強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施各項(xiàng)環(huán)節(jié)效率，一定程度上使項(xiàng)目進(jìn)展更加順利，激勵(lì)力度較弱。

（2）間接經(jīng)濟(jì)效益政策。間接經(jīng)濟(jì)效益政策雖然沒有直觀的資金補(bǔ)助，但對(duì)項(xiàng)目給與一定的后期經(jīng)濟(jì)效益能，一定程度上使開發(fā)商和消費(fèi)者得到經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)建筑容積率獎(jiǎng)勵(lì)更能直接提高建筑規(guī)模，多維度推動(dòng)超低能耗促進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施；提前預(yù)售配合商品房?jī)r(jià)格上浮兩個(gè)政策共同作用下，能夠使項(xiàng)目資金盡快回籠，同時(shí)一定程度上增加開發(fā)商利潤，對(duì)項(xiàng)目日后的營銷起到積極推動(dòng)作用；公積金獎(jiǎng)勵(lì)、綠色金融、稅收優(yōu)惠更是從消費(fèi)者的角度出發(fā)，對(duì)購買超低能耗住房給與一定社會(huì)福利和貸款優(yōu)惠保障等經(jīng)濟(jì)效益。綜上，該類政策對(duì)于超低能耗項(xiàng)目配套設(shè)施完善和竣工后商品房銷售的一系列過程起到有效推動(dòng)作用，激勵(lì)力度較高。

（3）直接資金獎(jiǎng)勵(lì)。直接資金獎(jiǎng)勵(lì)主要是對(duì)超低能耗項(xiàng)目工作進(jìn)行直接經(jīng)濟(jì)激勵(lì)：資金補(bǔ)貼能夠最有效地提高項(xiàng)目關(guān)注度，提高開發(fā)商參與超低能耗建筑項(xiàng)目的積極性，進(jìn)一步吸引更多開發(fā)商；配套費(fèi)用減免和基金即征即退政策能夠使配套設(shè)施盡快安裝，從一定程度上促進(jìn)超低能耗建筑項(xiàng)目的完善；綜上，直接刺激型政策是由政府自上而下明確給出可觀經(jīng)濟(jì)支持，一開始便使開發(fā)商看到直接利益，激發(fā)其興趣，在項(xiàng)目實(shí)施過程中又由于明確規(guī)劃和容積率獎(jiǎng)勵(lì)擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模，提升執(zhí)行力度，因此該類型政策激勵(lì)力度最高。 

圖4 激勵(lì)政策分類

3  超低能耗建筑政策推廣建議

3.1  已有政策地區(qū)建議

對(duì)于超低能耗建筑中長期發(fā)展而言，簡(jiǎn)化政策要求，減少執(zhí)行摩擦、加強(qiáng)對(duì)既有示范項(xiàng)目的第三方設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)、運(yùn)行評(píng)價(jià)和后評(píng)估、推動(dòng)從單體示范走向區(qū)域示范、從超低能耗邁向零能耗、加強(qiáng)消費(fèi)者用戶側(cè)的綠色金融支持，都是未來的潛在政策發(fā)展方向，對(duì)已有超低能耗建筑政策地區(qū)下一步建議：

1．簡(jiǎn)化政策要求，減少執(zhí)行摩擦，推動(dòng)鼓勵(lì)條款快速落地。目前如河北、河南等地方的政策提出了對(duì)容積率的獎(jiǎng)勵(lì)，但是在實(shí)際操作中存在著多部門參與，不易落實(shí)的情況，建議學(xué)習(xí)青島、浙江的有關(guān)政策，采用簡(jiǎn)單易行的辦法，對(duì)外保溫增加部分明確不計(jì)入容積率，甚至可以整個(gè)保溫層不計(jì)入容積率，便于政策落實(shí)。

2. 加強(qiáng)對(duì)既有示范項(xiàng)目的第三方設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)、運(yùn)行評(píng)價(jià)和后評(píng)估。設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)在施工圖設(shè)計(jì)文件審查通過后進(jìn)行，主要應(yīng)包括項(xiàng)目技術(shù)方案、建筑能效指標(biāo)計(jì)算報(bào)告、主要施工圖。施工評(píng)價(jià)重點(diǎn)是評(píng)價(jià)建筑采取的施工管理與技術(shù)措施及有效性，應(yīng)在建筑竣工驗(yàn)收前進(jìn)行，主要評(píng)價(jià)材料應(yīng)包括高性能節(jié)能標(biāo)識(shí)產(chǎn)品合格證書、施工培訓(xùn)文件、專項(xiàng)施工方案、隱蔽工程記錄和影像資料、建筑氣密性測(cè)試報(bào)告等。通過運(yùn)行評(píng)估對(duì)設(shè)計(jì)目標(biāo)和施工效果進(jìn)行復(fù)核，運(yùn)行評(píng)估以一年為一個(gè)周期。通過對(duì)示范項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工評(píng)價(jià)和運(yùn)行后評(píng)估，關(guān)注總結(jié)執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，及時(shí)進(jìn)一步出臺(tái)政策細(xì)則或升級(jí)版支持政策。

3．研究出臺(tái)超低能耗建筑規(guī)模化推廣鼓勵(lì)政策。超低能耗建筑社區(qū)或區(qū)域在建筑布置形式、區(qū)域能源系統(tǒng)形式、項(xiàng)目管理、高性能部品集體采購、精細(xì)化施工解決方案和組織管理等都會(huì)和單體建筑有不同，建議通過規(guī)模化推廣鼓勵(lì)政策支持引導(dǎo)其發(fā)展。同時(shí)，隨著超低能耗建筑試點(diǎn)示范的影響力逐步顯現(xiàn)，部分大型知名開發(fā)商已經(jīng)計(jì)劃在開發(fā)項(xiàng)目上進(jìn)行大面積運(yùn)用，如政府出臺(tái)支持政策對(duì)激發(fā)大型開發(fā)商的積極性，特別是能夠適當(dāng)降低限售、限價(jià)，將會(huì)對(duì)超低能耗建筑規(guī)模化推廣起到重要作用。

4．研究出臺(tái)政府投資項(xiàng)目和部分地區(qū)強(qiáng)制性推廣政策。地方政府示范項(xiàng)目可以先從政府投資類項(xiàng)目入手，這樣更容易推動(dòng)和考核，也更容易保證項(xiàng)目質(zhì)量，更容易保證行業(yè)健康發(fā)展。對(duì)于特定地區(qū)、特殊新區(qū)，在試點(diǎn)示范效果明顯時(shí)，建議研究出臺(tái)強(qiáng)制性推廣的政策和配套標(biāo)準(zhǔn)，積極引領(lǐng)超低能耗發(fā)展。

5．研究出臺(tái)近零能耗、零能耗建筑鼓勵(lì)政策。近零能耗建筑是超低能耗建筑的下一步發(fā)展方向，零能耗建筑是超低、近零能耗建筑發(fā)展的更高層次。超低能耗建筑目前并不要求使用可再生能源，而近零能耗建筑要求可再生能源利用率≥10%。零能耗建筑是在近零能耗建筑基礎(chǔ)上，通過充分利用可再生能源，實(shí)現(xiàn)建筑用能與可再生能源產(chǎn)能的平衡，再生能源產(chǎn)能包括建筑本體及周邊的可再生能源的產(chǎn)能量，建筑周邊的可再生能源通常指區(qū)域內(nèi)同一業(yè)主或物業(yè)公司所擁有或管理的區(qū)域，可將可再生能源發(fā)電通過專用輸電線路輸送至建筑使用。目前與零能耗建筑相關(guān)的支持政策覆蓋清潔供暖、地源熱泵、空氣源熱泵、太陽能光熱、太陽能光電等單一政策，未來應(yīng)以建筑整體達(dá)到零能耗為目標(biāo)將分散推行的政策進(jìn)行整合集成。

6．加強(qiáng)用戶側(cè)綠色金融激勵(lì)舉措。既有綠色金融政策主要為對(duì)房地產(chǎn)商的綠色信貸、第三方保險(xiǎn)等支持和公積金獎(jiǎng)勵(lì)，公積金可貸額度在不超過住房公積金貸款最高額度且符合國家關(guān)于住房貸款首付比例政策的情況下上浮，但目前我國尚未出臺(tái)針對(duì)超低能耗建筑的商業(yè)貸款優(yōu)惠政策，如商業(yè)貸款利息的優(yōu)惠比例可以如德國、瑞士等國較普通建筑有所優(yōu)惠，也會(huì)對(duì)推動(dòng)超低能耗建筑發(fā)展有促進(jìn)作用。同時(shí)，超低能耗建筑的用戶保險(xiǎn)制度也可以極大打消消費(fèi)者對(duì)宅交房后的實(shí)施效果存疑，對(duì)鼓勵(lì)用戶側(cè)購買有重要作用。

3.2  未出臺(tái)政策地區(qū)建議

對(duì)于目前還未出臺(tái)針對(duì)超低能耗建筑項(xiàng)目政策的地區(qū)而言，選擇出臺(tái)合適的激勵(lì)政策能夠促進(jìn)未來超低能耗建筑項(xiàng)目的良好發(fā)展。推行政策時(shí)，需結(jié)合各地政府部門財(cái)政情況、對(duì)超低能耗建筑的推廣意愿、群眾響應(yīng)力度、政策執(zhí)行難度等條件制定符合各地實(shí)際發(fā)展需求和能力的針對(duì)性政策。因此，分別按照各地政府部門財(cái)政情況和對(duì)超低能耗建筑的推廣意愿，提出適用于不同地區(qū)的未來政策制定和推行建議，同類型政策優(yōu)先級(jí)如圖3-1中階梯所示：

圖5 未出臺(tái)政策地區(qū)建議

圖6中按照地方政府資金是否充沛和意愿是否強(qiáng)烈劃分四個(gè)區(qū)間，各省市及地區(qū)可按照自身資金情況和是否超低能耗建筑項(xiàng)目發(fā)展意愿，選擇對(duì)應(yīng)的政策建議。

1. 資金充沛且意愿強(qiáng)烈（完整一體化政策包）。政府可以同時(shí)給予直接經(jīng)濟(jì)效益政策、間接經(jīng)濟(jì)效益和流程支持三種類型政策。直接經(jīng)濟(jì)效益政策能夠引起開發(fā)商興趣從而動(dòng)員其參與超低能耗建筑項(xiàng)目的熱情；在此基礎(chǔ)上，間接經(jīng)濟(jì)效益能夠進(jìn)一步激勵(lì)發(fā)開發(fā)商和消費(fèi)者及用戶，使其獲得長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)支持；流程支持則更從多角度使超低能耗建筑項(xiàng)目在立項(xiàng)、實(shí)施和預(yù)售，以及消費(fèi)者的公積金獎(jiǎng)勵(lì)和貸款等過程中得到更大經(jīng)濟(jì)利益，從而促進(jìn)超低能耗建筑項(xiàng)目進(jìn)一步順利推行。

2. 資金不足但意愿強(qiáng)烈（間接經(jīng)濟(jì)效益+流程支持政策包）。主要推行間接經(jīng)濟(jì)政策，一定程度上保證開發(fā)商和消費(fèi)者的長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)利益；同時(shí)給與完善的流程支持政策，確保超低能耗建筑項(xiàng)目在實(shí)施的過程中各環(huán)節(jié)都能夠順利進(jìn)行。

3. 資金充沛但意愿不強(qiáng)（間接經(jīng)濟(jì)效益政策包）。推行一定的間接經(jīng)濟(jì)效益政策，給與開發(fā)商和消費(fèi)者長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)利益保障，一定程度上激發(fā)其項(xiàng)目參與興趣，通過試點(diǎn)示范，逐步提升地方政府推動(dòng)意愿，使政府鼓勵(lì)資金逐步覆蓋到超低能耗建筑領(lǐng)域。

4. 資金不足且意愿不強(qiáng)（流程支持政策包）。推行流程支持政策，在力所能及范圍內(nèi)逐漸推進(jìn)超低能耗建筑項(xiàng)目順利實(shí)施。

4  結(jié)論與展望

目前我國對(duì)超低能耗建筑的發(fā)展給予極大支持，7個(gè)省及自治區(qū)，共13個(gè)城市紛紛出臺(tái)關(guān)于超低能耗建筑項(xiàng)目未來目標(biāo)規(guī)劃和獎(jiǎng)勵(lì)措施的政策共28項(xiàng)。通過對(duì)各地政策內(nèi)容的分類和研究，得出以下結(jié)論：

1. 2015-2019年超低能耗建筑項(xiàng)目的政策文件數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)：2017-2018兩年間發(fā)布數(shù)量顯著增多， 2019年截止到5月20日累計(jì)出臺(tái)28項(xiàng)，政策規(guī)定2020年全國范圍內(nèi)總建筑面積目標(biāo)達(dá)1000萬m2。河北、河南和山東省及各市政策數(shù)量最多，既有政策主要分布在寒冷地區(qū)。

2. 針對(duì)超低能耗建筑項(xiàng)目的激勵(lì)政策主要涵蓋明確發(fā)展目標(biāo)、資金獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、容積率獎(jiǎng)勵(lì)、用地保障等15項(xiàng)內(nèi)容，按照其激勵(lì)模式和鼓勵(lì)力度可分為流程支持類、間接經(jīng)濟(jì)效益類和直接經(jīng)濟(jì)效益類三類。

3.對(duì)已有政策地區(qū)給出未來政策推廣路線和執(zhí)行建議：簡(jiǎn)化政策要求，減少執(zhí)行摩擦，推動(dòng)鼓勵(lì)條款快速落地，加強(qiáng)對(duì)既有示范項(xiàng)目的第三方設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)、運(yùn)行評(píng)價(jià)和后評(píng)估，研究出臺(tái)超低能耗建筑規(guī)模化推廣鼓勵(lì)政策，研究出臺(tái)部分地區(qū)強(qiáng)制性推廣政策，研究出臺(tái)近零能耗、零能耗建筑鼓勵(lì)政策，加強(qiáng)用戶側(cè)綠色金融激勵(lì)舉措。

4. 按照各地政府部門財(cái)政情況和對(duì)超低能耗建筑的推廣意愿，提出不同基礎(chǔ)的城市未來超低能耗建筑政策制定和推行建議：（1）資金充沛且意愿強(qiáng)烈：同時(shí)給與三種類型政策；（2）資金不足但意愿強(qiáng)烈：間接經(jīng)濟(jì)效益政策為主，流程支持政策為輔；（3）資金充沛但意愿不強(qiáng)：間接經(jīng)濟(jì)效益政策；（4）資金不足且意愿不強(qiáng)：給與流程支持政策。